EXPOSICION DE MOTIVOS
1. Justificación de la nueva Ley
1.1 El artículo 149.1.18.a de la Constitución española atribuye al Estado competencia exclusiva para promulgar la legislación básica sobre contratación administrativa, lo que hace obligado proceder a una nueva
redacción de la Ley de Contratos del Estado para darle
un contenido acomodado al imperativo de dicha norma
superior, a la vez que sustituir su actual denominación
por la que se considera más adecuada a su actual propósito, Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
La nueva Ley no pretende abarcar toda la normativa
de la contratación pública de manera uniforme, sino recoger un común denominador sustantivo que asegure, de
manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales de todos los españoles, pero reconociendo, al mismo tiempo, a las Comunidades Autónomas
que puedan introducir en la regulación de la materia,
las peculiaridades que las competencias de su propia
autonomía les permite.
1.2 Además, la pertenencia de España a la Comunidad Europea exige la adecuación de nuestra legislación
interna al ordenamiento jurídico comunitario, recogido,
en materia de contratación administrativa, en diversas
Directivas sobre contratos de obras, suministros y servicios, aplicables, precisamente por su carácter de Derecho comunitario, a todas las Administraciones Públicas.
Inicialmente, ante la urgencia del plazo para efectuar
la aludida adecuación, se promulgó el Real Decreto legislativo 931/1986, de 2 de mayo, por el que se dió nueva
redacción a ciertos artículos y se añadieron otros al texto
articulado de la Ley de Contratos del Estado, aprobado
por Decreto 923/1965, de 8 de abril, haciendo su aplicación extensiva a todas las Administraciones Públicas,
tanto en cumplimiento de las obligaciones contraídas
por España por su pertenencia a la Comunidad Europea,
como por el mandato constitucional antes indicado.
El mismo criterio fue seguido por el Real Decreto 2528/1986, de 28 de noviembre, por el que se reforma el Reglamento General de Contratación del Estado,
aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre.
Posteriormente la Comunidad Europea modificó sensiblemente las Directivas 77/62/CEE, sobre contratos
de suministro y 71/305/CEE, sobre contratos de
obras, que fueron el objeto principal de la incorporación
a la legislación interna Precedentemente señalada,
por las Directivas 88/295/CEE y 89/440/CEE. Igualmente la Comunidad Europea ha adoptado la Directiva 92/50/CEE, sobre contratos de servicios y por
incorporación de los textos primitivos y sus modificaciones posteriores, ha adoptado las Directivas 93/36/CEE y 93/37/CEE que constituyen los textos
refundidos de las Directivas vigentes en materia de contratos de suministro y de obras, respectivamente, siendo
el contenido de las tres últimas citadas Directivas el que
resulta procedente incorporar, y así se realiza, al texto
de la Ley. Igualmente se han tomado en consideración
los aspectos relativos a la contratación pública resultantes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo
que entró en vigor el 1 de enero de 1994 y algunos
derivados del Acuerdo sobre Contratación Pública de
la Organización Mundial del Comercio.
No se incorpora, por el contrario, el contenido de
las Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE, porque la
materia de recursos que constituye su objeto es ajena
a la legislación de contratos de las Administraciones
Públicas y respecto a la primera, además, porque nuestro
ordenamiento jurídico, en distintas normas procedimentales y procesales vigentes, se ajusta ya a su contenido.
Tampoco se ha estimado procedente, por el carácter
privado de la mayor parte de las entidades a las que
afecta, la incorporación de la Directiva 90/531/CEE,
sobre los denominados «sectores excluidos», hoy sus-
tituida por el Texto Refundido que constituye la Directiva 93/38/CEE, aunque se prevén las medidas necesarias
para su aplicación a Entidades Públicas sujetas a la Ley,
en las fechas que la propia Directiva señala para los
contratos de obras, suministros y servicios.
1.3 La Ley de Contratos del Estado, que ahora se
deroga, tuvo el propósito de agrupar en forma sistemática la legislación sobre contratación pública que hasta
entonces aparecía dispersa e incompleta, con el evidente
acierto de haber introducido importantes innovaciones
en su objeto y de regular de manera más adecuada a
su tiempo los contratos administrativos, en salvaguarda,
tanto de los derechos e intereses del Estado, como de
los contratistas.
No obstante, la aparición de nuevas necesidades
hicieron obligada una reforma parcial de aquélla, operada
por la Ley 5/1973, de 17 de marzo, y la aparición de
diversas disposiciones sobre la materia, representadas
principalmente por el Decreto-ley 2/1964, de 4 de febrero, sobre revisión de precios, el Decreto 3637/1965,
de 26 de noviembre, sobre contratos que se celebren
y ejecuten en el extranjero, el Decreto 2572/1973,
de 5 de octubre, por el que se aprueba el Pliego de
cláusulas administrativas generales para la contratación
de equipos y sistemas para el tratamiento de la información, el Decreto 1005/1974, de 4 de abril, sobre
contratación con empresas consultoras y de servicios
y el Real Decreto 1465/1985, de 17 de julio, sobre
contratación para la realización de trabajos específicos
y concretos no habituales de la Administración, disposiciones estas últimas que, al quedar fuera del texto de
la antigua Ley y dada su importancia, exigen que se
integren en la nueva que se promulga, para conseguir
la continuidad en el propósito de aquélla y que informa
la redacción de ésta.
Esta misma motivación justifica que se trasladen a
la presente Ley algunos preceptos contenidos en el
Reglamento General de Contratación del Estado y que
deben pasar a la Ley por estimarse que, por el objeto
sustantivo de que tratan o por su importancia objetiva,
tienen que formar parte de un texto que con rango de
Ley regule, con el propósito expuesto, la contratación
administrativa.
1.4 En este sentido parece muy conveniente que
se modifique la disposición de materias de la Ley hasta
ahora vigente, la que, quizá por la proyección histórica
principal que en la contratación pública tuvo el contrato
de obras, se construyó alrededor de éste, al que se le
dió un tratamiento primordial, aplicando por analogía
su regulación a la de los restantes contratos administrativos.
En consecuencia a cada contrato administrativo que
la Ley contempla (de obras, de gestión de servicios públicos, de suministro, de consultoría y asistencia o de servicios
y de trabajos específicos y concretos no habituales) se
le ha dado una regulación propia, de acuerdo con sus
características particulares, sin perjuicio de la parte general, común a toda la contratación administrativa.
1.5 Por otra parte los treinta años transcurridos desde la vigencia de la antigua Ley, en un período de tiempo
de profundos cambios técnicos, económicos y jurídicos,
hacen que la misma aparezca hoy como insuficiente para
regular satisfactoriamente los contratos administrativos,
al mismo tiempo que la experiencia obtenida de su aplicación, se aprovecha para incorporarla a los preceptos
de la nueva Ley.
Una de las más importantes enseñanzas de esa experiencia es la de la necesidad del garantizar plenamente
la transparencia de la contratación administrativa como
medio para lograr la objetividad de la actividad administrativa y el respeto a los principios de igualdad, no
discriminación y libre concurrencia. En este sentido, sin
ánimo de agotar la enumeración de medidas que incluye
la Ley, deben destacarse todas las normas de publicidad
de licitaciones y adjudicaciones, a las que en gran parte
ha servido también de fundamento la normativa comunitaria, la regulación más detallada de las causas que
constituyen prohibición de contratar y determinantes de
la suspensión de clasificaciones y sus respectivos efectos
y, sobre todo, la nueva configuración que se da al actual
Registro de Contratos, al que se dota expresamente de
carácter público y que permitirá a todos los interesados
un exacto conocimiento de todos los contratos celebrados por las Administraciones Públicas y el de las empresas con quienes se celebren.
Dentro de los límites impuestos por las anteriores
consideraciones constituye uno de los objetivos de la
Ley, recogiendo la experiencia anterior, la simplificación
del procedimiento jurídico administrativo de contratación, suprimiendo algunos trámites que se han considerado menos necesarios y estableciendo preceptos concretos que tienden a lograr la indicada simplificación
del procedimiento.
2. Principales modificaciones que contiene
2.1 En razón de lo expuesto, la Ley se desarrolla
sistemáticamente en una parte general que comprende
la organización administrativa de la contratación pública
(competencia y órganos de contratación, objeto y precio
de los contratos -manteniéndose la prohibición del pago
aplazado por la inexcusable exigencia de contener el
crecimiento del gasto público y el nivel de endeudamiento y a la vez asegurar el mantenimiento del equilibrio
presupuestario-, capacidad y solvencia de los empresarios, clasificación y registro de empresas, garantías,
tramitación del expediente; procedimientos de contratación: abierto, restringido y negociado; formas de adjudicación: subasta y concurso; publicidad y anuncio de
los contratos y sus plazos; nulidad, efectos, cumplimiento
y resolución de los contratos, cesión y subcontratación,
revisión de precios) y en una especial de aplicación a
los distintos contratos que después regula separadamente, según queda dicho.
2.2 La normativa comunitaria informa en gran
manera el contenido de la Ley especialmente en cuanto
a la capacidad de los empresarios, los procedimientos
de la licitación, la determinación de las cuantías de los
contratos a efectos de publicidad y sus plazos (que se
fijan en días naturales, salvo disposición en contrario),
las excepciones a aquélla y los requisitos exigidos para
el procedimiento negociado, así como las circunstancias
que acrediten la solvencia de los empresarios.
2.3 La clasificación de las empresas se establece
para los contratos de obras y para los que se celebren
con empresas consultoras y de servicios y para la realización de trabajos específicos y concretos no habituales
(y se prevé su aplicación al contrato de suministro) con
carácter obligatorio para las empresas nacionales y
extranjeras, no comunitarias. El deber de clasificación
se extiende a los cesionarios y, por el contrario, se exime
del mismo a los profesionales.
El aval queda establecido como una forma normal
de constitución de garantía y se crea, como novedad,
la posibilidad de una garantía global que cubra la totalidad de los contratos que un mismo empresario mantenga con una misma Administración Pública o con un
mismo órgano de contratación.
La revisión de precios se extiende a todos los contratos, salvo a los de trabajos específicos y concretos
no habituales. Las fórmulas e indices que servirán de
base para la aplicación de la revisión de precios que
se regula en el Título IV, del Libro l, se aprobarán por
la Administración General del Estado, por obedecer a
factores objetivos de incremento de los costes que han
de ser ponderados de modo uniforme en toda la con-
tratación pública, en razón a su impacto en la actividad
económica general y en conexión con la competencia
que corresponde al Estado en materia de política general
de precios.
2.4 Quedan incorporados a la Ley ciertos preceptos
que figuran en el Reglamento General de Contratación,
debiendo mencionarse expresamente en este aspecto,
como materias mas significativas, la normativa sobre clasificación y régimen de los contratos, los requisitos generales de la contratación y la invalidez, resolución y sus
efectos.
2.5 En respuesta al criterio de agilización del procedimiento, parece conveniente dejar constancia expresa de algunas, ya que no todas ni mucho menos, de
las medidas adoptadas, que se hacen figurar aquí con
mero carácter ejemplificador:
Simplificación del régimen de remisión de contratos
al Tribunal de Cuentas; limitación de la intervención preceptiva del Consejo de Estado y de los informes de la
Asesoría Jurídica en los expedientes, así como de la
aprobación de los contratos por el Consejo de Ministros;
establecimiento de un procedimiento sumario para la
resolución del contrato por incumplimiento del plazo por
parte del contratista; imposibilidad de declarar desierta
la subasta con bajas temerarias cuando existan postores
en los que no concurra tal circunstancia; posibilidad de
adjudicar el contrato al licitador o licitadores siguientes
al adjudicatario, por orden de ofertas, en los supuestos
de resolución por falta de formalización del contrato o
de incumplimiento del mismo por parte del contratista
y contratación por procedimiento negociado en pres-
taciones accesorias o complementarias del contrato principal.
2.6 También son dignas de mencionarse algunas
otras de las medidas introducidas, como son: potenciaciación de los contratos menores y posibilidad de actuar
las Juntas de Contratación como órgano de contratación;
unificación en una sola recepción de las antiguas provisional y definitiva, en los contratos de obras; precisión
de la obligación del pago del precio por parte de la Administración y derecho del contratista a la suspensión o
resolución del contrato de no efectuarlo aquélla en los
plazos determinados; ampliación de los plazos de duración de los contratos en los de consultoría y asistencia,
en los de servicios y en los de trabajos específicos y
concretos no habituales; y limitación del plazo máximo
de los contratos de gestión de servicios públicos, que
se fija en setenta y cinco años.
3. Con la aplicación al articulado del texto de los criterios
brevemente enunciados, se trata de conseguir una Ley
de Contratos de las Administraciones Públicas que res-
ponda adecuadamente a las necesidades que la situación
de la contratación pública exige actualmente en los dis-
tintos aspectos contemplados.